本文經作者授權改編自 Tech Policy Press。南非並非只是另一個在人工智慧治理上掙扎的開發中國家；它是一個擁有獨特影響力的例外，而採取行動的機會之窗正在關閉。南非擁有全球約 88% 的鉑族金屬儲備，這些是半導體和資料中心供應鏈的關鍵投入，使 AI 基礎設施成為可能。

它擁有非洲大陸最大的資料中心市場。其現有的超大規模雲端服務商關係賦予它大多數非洲國家無法擁有的採購優勢。一場關於 AI 基礎設施的重大地緣政治競爭正在南非境內上演，中美科技公司正競相爭奪將支撐整個非洲大陸公共部門的系統控制權。在物理學中，槓桿作用需要三要素：支點、槓桿臂和施力能力。

全球最大的鉑族金屬礦床布希維爾德複合體（Bushveld Complex）就是支點：這項礦產資源稟賦賦予南非在半導體供應鏈中獨一無二的地位，是其他非洲國家所沒有的。而那份已被撤回的政策草案則是槓桿臂。政策中那些尚未解決的「選項」（OPTION）條款，正是施力之處。

如果沒有一份明確規定南非希望透過市場准入換取什麼的政策，這個槓桿臂就會閒置，而全球兩大科技生態系統的影響力將會精準地落在它們希望落腳的地方。這使得南非成為一個全球性的試驗案例。並非因為其提出的治理方式堪稱典範，而是因為它是唯一一個擁有足夠結構性影響力來協商真正不同條款的開發中國家，卻選擇透過不作為來放棄此機會。

最近宣布成立一個新小組，預計在 2027 年 1 月前更新政策草案，這是一個重要的機會。然而，更深層次的失敗並非 AI 政策中包含錯誤引用，而是該文件進入公共領域之前，沒有任何驗證程序發現這些錯誤。這是一個系統性問題，而不僅僅是政治問題。它指出政府在採納 AI 方面缺少一個環節。

去年，Huawei 向非洲大陸的科技高管推銷了一套新興產品組合。Huawei 將 DeepSeek 的大型語言模型與其自身的雲端和儲存基礎設施捆綁銷售。價格差異顯著，在某些情況下甚至超過 90%。同時，Microsoft 宣布計劃在 2027 年底前在南非投入 54 億南非蘭特（約 3 億美元）用於雲端和 AI 基礎設施，這是在先前 204 億南非蘭特投資基礎上的進一步投入。

Google、Amazon Web Services 和 Oracle 已在該國設有雲端區域。根據一項分析，南非的資料中心市場在 2024 年估值為 21.6 億美元，是非洲最大的市場。這些並非商業中立的投資。Huawei 的基礎設施擴張明確與中國的戰略目標掛鉤，包括其透過「平安城市」網路向各國政府提供監控基礎設施的紀錄。

美國超大規模雲端服務商的投資也伴隨著其自身的依賴結構：閉源模型、單方面定價以及非洲各國政府未能有效形塑的存取條款。南非在缺乏明確政策來規定其希望獲得什麼回報的情況下，被要求在這些依賴模式之間做出選擇。南非的處境尤其諷刺。這個國家開採的礦物供應了半導體製造所需的鉑族金屬，進而供應 AI 運算，卻起草了一份將其視為 AI 系統消費者而非治理利害關係人的政策。

南非開採了讓 AI 成為可能的礦物，卻對利用這些礦物建構的 AI 毫無發言權。AI 三元框架涵蓋演算法、運算和資料。南非沒有前沿模型開發能力。南非在金融服務、醫療保健和農業領域擁有大量資料資產，但缺乏明確的資料主權管理框架。南非在運算軸上擁有全球重要的鉑族金屬（PGM）影響力，目前卻在沒有實質條件的情況下被轉移。

它還擁有極高的太陽輻射量和巨大的再生能源潛力。一個既能提供關鍵礦物投入，又能提供能源來驅動這些礦物所助建的基礎設施的國家，擁有異常強大的談判地位。該政策草案沒有為超大規模雲端服務商的投資提出最低條款，沒有資料主權要求，沒有技術轉移條件，也沒有運算可視性機制。

多項條款被明確地留作未決的「選項」，包括關於治理將如何運作的最關鍵選擇。現在做出的基礎設施決策，將決定未來什麼可以重新談判，而答案是：非常少。目前提供的三種基礎設施未來，每一種都創造了結構上不同的依賴形式，而只有一種能建立主權能力。Huawei 託管的 DeepSeek 整合方案提供低成本和開源權重，但資料儲存在可能受中國法律框架存取的基礎設施上，這在非洲各地已記錄的模式中造成了監控依賴。

第二種是美國閉源模型的依賴：能力更強，資料保護更可靠，但完全依賴國外開發者的 API。第三種是本地託管的開源權重基礎設施：模型受南非資料主權規則管轄，基礎設施受最低條款約束，並使用南非資料進行開發。正如 Interconnects 的 Nathan Lambert 所觀察，開源權重模型可能是讓主權 AI 真正啟動的唯一現實途徑，使當地社區和經濟能夠有意義地與該技術整合。

但這需要採購條件，而非善意。GovAI 的「透過雲端治理」框架指出了運算供應商在大規模營運時應接受的四個角色：保護者（保護模型權重和訓練資料）、記錄者（維護基礎設施使用日誌）、驗證者（確認客戶符合安全標準）和執行者（在違規時限制存取）。這些是操作性要求，而非理論範疇——它們具體、可執行，並且完全在南非市場規模和礦產地位所賦予的談判能力範圍內。

提交給通訊與數位科技部（DCDT）的詳細政策分析指出，最終政策必須包含以下具體條款：針對超過 5 億南非蘭特（約 3000 萬美元）的外國運算基礎設施投資，設定強制性最低條款；一個運算報告門檻；一個國家 AI 安全機構的職責，涵蓋對 AI 能力累積的防禦性監測；以及國家 AI 重點產業指定，以建立用於國內模型開發的資料資產。

每項條款都在結構性優勢被市場現實剝奪之前，將其轉化為治理工具。正如現代軟體安全越來越依賴於了解系統內部有哪些組件——模型供應商、訓練資料、運算環境、評估方法、更新頻率、人工審查點和故障報告程序——公共部門的 AI 治理需要在部署前，而非問題浮現後，對整個技術堆疊有清晰的了解。

一個無法驗證其自身 AI 政策來源的公共機構，也不太可能準備好驗證其採購、部署或監管的 AI 系統。南非的選擇將為 AI 基礎設施的商業談判樹立區域先例。如果南非將資料主權保障和技術轉移條件作為超大規模雲端服務商投資的要求進行談判，它將建立一個可複製的模式。

如果 Microsoft 的 3 億美元投資和 Huawei 的基礎設施擴張按目前的標準商業條款進行，這將使整個非洲大陸的「掠奪性」AI 基礎設施常態化。這個教訓不僅限於非洲。世界各國政府都在制定 AI 戰略，卻缺乏 AI 保障基礎設施。南非是一個早期預警，而非孤立個案。

該政策被撤回時，公眾意見徵詢期也隨之結束。但一個並行程序仍在進行：財政部《公共採購總體規章草案》——這項將規範所有政府 AI 合約的法律文件——將於 6 月 15 日截止意見徵詢。這些規章目前不包含任何 AI 相關的具體條款。南非擁有比非洲大陸任何國家都更多的 AI 影響力。

有些人強烈主張，治理要求可能會阻礙南非迫切需要的基礎設施投資：運算能力、可靠能源、創業投資和人才留用。這種擔憂值得直接回應。最低採購條款、運算報告門檻和技術轉移條件並非投資障礙。它們是確保投資服務於東道國而非從中榨取的條件。沒有最低條款的基礎設施會產生依賴，而有這些條款的基礎設施則會產生影響力。

為了公共利益，南非的 AI 政策必須善用其影響力。上個月底，當 News24 報導 AI 政策草案中存在 AI 幻覺生成的引用時，通訊與數位科技部長 Solly Malatsi 撤回了該草案。這是一個錯誤，可能讓南非和非洲大陸其他國家錯失在這個緊急議題上的主導權。

他最近成立一個獨立小組，如果能將南非的影響力轉化為政策，這將是遲來的正確一步。該小組由 Wits 機器智慧與神經發現研究所的 Benjamin Rosman 教授主持，成員包括 Research ICT Africa 的 Vukosi Marivate 教授和 Alison Gillwald 教授，以及科學與工業研究委員會的 Jabu Mtsweni 博士，他們具備制定更強有力文件的技術和治理信譽。

修訂後的草案預計將於 2027 年 1 月前準備好供公眾意見徵詢。在此期間，南非仍缺乏正式的 AI 治理框架。